出台近百份改革政策文件 创建65个试点示范

——部省共同推进城乡规划建设体制改革试点取得阶段性成果

部省合作共同推进城乡规划建设体制改革试点省建设主要措施与成效。

2015年4月8日，住房城乡建设部与广东省政府签署《共同推进城乡规划建设体制改革试点省建设合作协议》，广东成为国内首个通过部省合作方式推进城乡规划建设体制改革的省份。

在住房城乡建设部和广东省委、省政府的正确领导和支持下，广东省住房城乡建设系统按照“全面启动、整体推进、重点突破”的原则，推动住房城乡建设事业全面深化改革，在城乡规划改革、新型城镇化、绿色建设、住房改革、现代建造、城市治理等六个方面，提出了一系列城乡规划建设体制改革创新理念，出台了近100份改革政策文件，创建了65个试点示范。

撰文：岳建轩

编辑统筹：李江萍

城乡规划改革成效显著

探索实现“一张蓝图”

广东率先探索部省合作深化规划改革的工作模式，成为全国首个也是目前唯一的城乡规划建设体制改革试点省。为增强规划的连续性，解决城乡规划缺乏全域空间统筹、各部门规划不协调等突出短板，广东制定了《绘就全省规划一张蓝图的实施方案》，初步建立了“以城市总体规划为统领，近期建设规划为核心，控制性详细规划为抓手，乡村建设规划为基础”的城乡规划管控体系，探索“一张蓝图干到底”的规划体制。具体来说，可总结为“四个一”的改革探索。

一是优化“一套规划编审体系”。比如，创新城市总体规划的“编审督”机制改革，指导东莞、广州、深圳、肇庆、清远、潮州、四会等城市先行开展新时期的城市总体规划编制工作。探索以近期建设规划为实施平台，推进“多规合一”和项目落地。在全国率先探索编制省域层面的近期建设规划《广东省新型城镇化“十三五”建设计划》，实现全省重大项目和空间布局的“双统筹”。指导全省44个设市城市编制“十三五”近期建设规划，成为“多规合一”的重要载体。同时，以佛山、中山等为控规改革试点，探索建立“分层编制、分类控制、分级管理、动态维护”的控规编审制度。此外，创新采用“三师下乡”的工作方式，来自全省近百个机构的334名志愿者，与247条省内贫困村“结对子”，提供村庄规划编制、村庄建设、村庄工程施工等多项专业技术服务，提升乡村规划建设水平。

二是搭建“一个规划管理平台”。为转变各类空间规划“各自为政、条块分割”的局面，广东在全国创新建设“省级智慧城乡空间信息服务平台”。制定《广东省法定城乡规划成果报批（备案）规范暨数据标准》，初步建立“一张图”空间数据库，并以此为基础开发涵盖智慧规划、智慧建造、智慧住房、智慧基础设施、公众参与等领域的应用模块，促进住房城乡建设领域全流程一体化办公以及城乡规划的共享共管。

三是开展“一项规划遥感督察”。为了有效遏制违法建设行为，广东在全国率先建立“天上看、地上查、网上管”的全省规划建设执法立体网络，对全省城乡规划实施情况进行遥感动态监测。目前，已实现对全省21个地级以上市的规划区遥感督察全覆盖，监测面积达2万平方公里以上。同时，积极开展遥感图斑核查处理，印发《广东省城乡规划建设遥感督察工作管理办法》，制定疑似违法图斑审核工作规程，并定期召开全省城乡规划建设遥感监测工作会议，督促各地市依托遥感图斑核查处置违法建设项目，有效震慑了违法建设行为。

四是建立“一套规划考核机制”。为保障全省一张蓝图持之以恒加以推进，提高城市政府对城市规划建设管理工作的重视程度，在全国率先出台《广东省城市规划建设管理工作测评指标体系2016—2020年（试行）》，并开展了2016—2017年城市规划建设管理试评估，促进各级政府明确规划管理主体责任。

新型城镇化规划建设体制逐步健全

区域城乡格局不断优化

广东以推进新型城镇化为主线，积极谋划全省区域协调发展战略，着力推进城乡一体化发展，3年来城镇化率提高了1.2个百分点，城镇化发展质量和建设品质逐步提高。广东在新型城镇化领域的主要改革措施可归纳为“三个新”。

一是探索建立功能互补的区域协作新关系。充分发挥珠三角城市群的带动作用，构建“广佛肇＋清远、云浮、韶关”、“深莞惠+汕尾、河源”、“珠中江+阳江”三大新型都市区，形成产业分工互补、经济社会高度融合的“以强带弱、共生发展”合作关系，2016年环珠三角城市地区生产总值增长速度比粤东西北平均高出0.26个百分点。同时，专项下达4.05万亩用地指标，建立了产业、基础设施、科技创新和农业供给侧结构性改革等领域的区域协调发展基金，用于粤东西北地区中心城区扩容提质的需求。

二是探索建立整县推进的城乡一体新模式。以县（市）为单元，整县推进乡村规划编制实施，在县域层面整体统筹农村工作，促进全省村庄规划覆盖率年均提高3%左右。同时，全省选取15个示范县，以镇和村捆绑、建设和运营捆绑、厂网一体等模式整县推进村镇生活污水处理设施建设，并安排了约1.7亿元省级资金补助，进一步提升农村人居环境质量。

三是探索建立盘活存量的城市更新新机制。为了改善大拆大建的困局，广东在全国率先探索建立城市更新机制，多项探索和创新被纳入《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》。在各地市实践方面，深圳率先出台了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》等法规标准；东莞率先鼓励开发权进行转移和市场化交易；广州施行《广州市城市更新办法》，对以往“三旧”改造经验进行了总结、延续、完善和提升。新一轮的城市更新更加注重前期基础数据的调查、更新改造总体计划的编制，开始探索“微改造”模式。近年来，广州、深圳、佛山、东莞等土地资源利用强度较高的城市大幅提高城镇建设使用存量用地比例，截至2016年12月，珠三角九市纳入“三旧”改造标图建库的用地面积约1400平方公里，相当于建成区面积的36%。

城乡绿色建设体系初步建立 传统开发建设方式加快转型

为加快推进生态文明建设，广东积极推动绿色建设研究与实践，初步建设成为全国领先的低碳生态城市建设示范省。广东在绿色建设领域的改革创新主要体现在三个方面。

一是构建一套绿色指引体系。广东制定绿色建设标准体系和技术指引十余项，建立了一套相对完善的绿色指引体系，为全省各市提供具体可行的“操作指南”。创新提出“碳规”体系，指导各市将低碳生态的主要目标和技术指标落实到各层次法定城乡规划中强化实施。发布《广东省绿色建筑评价标准》，为推动绿色建筑规模化发展夯实了工作基础。3年来，全省共新增绿色建筑1.42亿平方米。

二是开展一批绿色建设试点。推动广州、深圳、珠海等城市分别成功申报中央财政支持地下综合管廊建设试点、国家海绵城市建设试点和中欧低碳生态城市综合试点，在绿色建设领域产生了示范作用。同时，在省内选取南澳县、乳源县等8个县（市）为省农村生活垃圾分类处理试点县，梅州市、揭西县和蕉岭县为可再生能源建筑应用示范市、县，指导深圳市开展步行和自行车交通系统示范段项目建设，不断探索绿色建设的新路径。

三是打造一批绿色线性工程。绿道网建设是广东“以人为本、贴近群众、服务民生”的生态文明建设的标志性工程，目前全省绿道已建成总里程已超过13000公里，形成了“省立绿道—城市绿道—社区绿道”互联互通的绿道网络。在绿道网基础上，广东持续推动生态控制线划定、社区体育公园、水岸公园和郊野公园建设等“绿道升级版”工作，全面提升绿道网的综合服务功能。与此同时，以古驿道为载体，采用“古驿道+文化”“古驿道+体育”“古驿道+旅游”“古驿道+特色农业”等创新模式，活化利用沿线历史文化遗产，打造多元文化主题线路，带动沿线农村经济社会发展。目前，已初步完成8处古驿道示范段建设，推进了300公里的古驿道保护修复及利用工作，让陈列在南粤大地的文化遗产“活”起来，也让沿线地区整体活了起来。

住房制度改革全面深化 房地产业健康有序发展

为实现人民群众对住有所居的期待，广东这些年来全面深化住房制度改革，从“保”“租”“管”三方面入手，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，不断完善房地产市场监管机制，推动房地产业健康有序发展。

一是建立住房多渠道保障模式。近年来广东不断降低住房保障准入门槛，通过广州、深圳等地的实践，探索将经过整治的城中村住宅纳入住房保障体系，把长期稳定就业的外来务工人员纳入城镇公共租赁住房和公积金制度覆盖范围，将本地农业转移人口和高层次人才住房保障纳入货币化保障范围，并推进共有产权住房和棚户区改造住房的货币化改革。目前，广东中低收入住房困难家庭已基本实现“应保尽保”。

二是探索租购并举的住房制度。通过鼓励房地产中介企业、物业服务企业等发展成为以住房租赁为主营业务的专业化企业，形成“薄利多租”的住房商业模式。推动各市采用限地价、竞自持面积（租赁住房配套面积）等方式，增加租赁住房供应，有效促进了住房产品和消费转型。推动广州、深圳、佛山、肇庆等4个城市成为全国首批住房租赁试点城市，指导广州在全国率先出台“租购同权”政策。同时，在全国率先成立省属国企专业化住房租赁平台，并采取省市合作的方式，联合地方国企共同出资搭建地市级专业化住房租赁平台，使其成为各项政策落地的抓手。目前，已先后成立肇庆、清远、汕头、佛山、东莞、中山等6个地市租赁平台，并组建了广州和深圳的市属平台，进一步规范了租赁市场的发展。

三是完善房地产市场监管机制。通过建立多部门联合查处机制，对房地产开发企业和房地产中介机构进行全面整治，并要求房地产开发和销售机构严格按要求公开邻避设施信息。同时，指导各地开展房地产预售资金监管工作，基本实现全省各市一手房交易合同网签备案。并在全国率先发文鼓励推行现房销售制度，以深圳市为试点，从土地出让开始探索建立一整套完整的现房销售模式。

建筑产业现代化取得新突破 “现代建造”体系初步建立

广东省把建立“现代建造”体系作为推动建筑生产方式革新进步、促进建筑业转型升级的关键举措，推动全省建筑业发展呈良好态势，至2017年全省建筑业产业总产值首次突破1万亿元，比2010年翻一番。近年来广东在“现代建造”方面的改革探索主要集中于“三个方面的转型”。

一是推进传统建造模式转型。对全省建筑产业现代化发展进行总体架构设计，建立现代建造部品部件、整体建筑性能评价体系，完善BIM技术应用标准体系，建立适应于建筑产业现代化发展的工程质量监管体系，形成了具有广东特色的建筑产业现代化技术路线。推动深圳成为全国领先的国家住宅产业化综合试点城市、装配式建筑示范城市。培育形成了6个“国家住宅产业化基地”及11个“国家装配式建筑产业基地”。同时，为了让岭南传统建筑技艺在新建筑和新艺术创作中传承、创新和发展，广东省围绕传承“工匠文化”，在全国率先开展“广东省传统建筑名匠”认定工作，评选出9名在嵌瓷、营造、砖雕等8大传统建筑建造技艺上德高望重、技艺精湛的大师，并将岭南“传统营造法式”记录成案。

二是推进产业组织方式与开发模式转型。广东探索有实力、重诚信的建筑业、房地产、规划设计等行业领军企业走“规划—设计—施工—运营—管理—投融资”一体化复合发展道路。推动广东省建筑工程集团有限公司、广州市建筑集团有限公司、中建四局等建筑龙头企业加快资源整合，实现了从“传统建筑商”向“城市综合运营商”转型升级，各企业主要经济指标实现大幅增长。同时，广东鼓励城市政府引入综合运营商参与城市新城新区整体规划设计、开发建设与运营管理，如汕头市引入中信地产投资500亿元参与南滨新城整体开发运营，有效解决了粤东西北地区城市建设资金不足的问题。

三是推进工程质量监管模式转型。探索建立工程质量保险和担保制度，在深圳前海建立了工程质量保修担保管理制度，推动工程质量潜在缺陷保险制度在全国率先落地深圳，开创了商业保险参与政府基建项目的新模式，并成立了全国首家工程担保行业协会，不仅实现政府工程质量管理领域的“简政放权”，也为建筑企业特别是中小企业提供了及时、便捷、优质的工程质量担保和保险理赔服务。

行政管理体制不断优化 治理能力现代化水平逐步提升

为推进城市治理体系和治理能力的现代化，广东始终围绕处理好政府与市场关系的要求，抓住“放管服”改革这一牛鼻子，提升城市治理水平。

一是激发市场主体活力，研究“放权”。为改变过去政府“不该管的管太多”的局面，广东积极推行简政放权，从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑。通过制定行政审批权责清单，清理非行政许可的行政审批事项，从深层次推进政府职能转变。同时，逐步对部分企业资质与职业资格审批权进行下放、暂停或转移，探索建立建设领域的行业组织自律模式。

二是促进社会公平正义，谋划“管理”。广东创新搭建省级数字化城市管理平台，指导全省16个地级以上市建成市级数字化城市管理平台，推动全省数字化城市管理“一张网”。同时，注重发挥社区治理的作用，如云浮深入实施“美好环境与和谐社会共同缔造”行动计划，实现社会“共谋、共建、共管、共享”。

三是提高政务办事效率，做好“服务”。广东积极推进网上办事大厅建设，提供“一门式、一网式”政务服务，实现行政审批事项网上办结率100%。同时，推行“阳光政务”，围绕群众关切的重点政务服务事项，实现决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，为人民群众提供依法、公正、透明、高效的行政审批服务。

3年来，广东省住房城乡建设系统攻坚克难、开拓奋进，推出了一系列改革举措，创建了一批改革试点，提升了广东城乡规划建设管理水平和质量。同时，面对部分改革任务政策储备仍不完备、部分改革成效仍不明显的问题，广东省住房城乡建设系统将坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，继续全面推进住房城乡建设领域深化改革，凝心聚力、精准发力，为开创广东改革发展新局面，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出应有贡献。

来源：南方日报

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